宏观调控中的中央与地方关系

出版时间：2008-6  出版社：中国财政经济出版社一  作者：欧阳日辉  页数：405  字数：306000  

前言

　　何盛明　　为了稳定宏观经济形势，近年来我国宏观经济政策经历了一系列调整。然而，当前我国仍然面临国际收支失衡、流动性偏多的双重挑战，固定资产投资仍处于高位运行，房地产价格稳中有升，通货膨胀压力不断增大，货币信贷增长仍然偏快。在2003年以来的宏观调控中，地方政府受到了多方的责难和批评，很多人把宏观调控效果不佳归咎于财政分权和地方政府的投资冲动。　　到底是谁在抵制宏观调控政策？财政分权、中央与地方关系对宏观调控绩效有哪些影响？假如是地方政府影响了宏观调控绩效，地方政府为什么要抵制或变相执行中央的宏观政策？欧阳日辉博士的著作《宏观调控中的中央与地方关系》围绕我国转型期制度环境、政府竞争、政府规模三条分析线索，从市场与政府的关系、政府间的分权和集权的关系、政府规模与政府行政能力的关系三个视角，运用公共选择理论系统分析转型期中央与地方关系对宏观调控的影响。欧阳日辉博士从中央与地方关系的视角研究宏观调控，抓住了转型期改善我国宏观调控的关键，选题具有十分重要的现实意义和理论价值。　　《宏观调控中的中央与地方关系》以“经济人”假设作为逻辑起点，从公共选择视角构建了转型期中央与地方关系对宏观调控影响的理论分析框架。作者提出制度环境是影响宏观调控绩效的主要因素，在转型期相对“软化”的制度环境中，地方政府经济行为扭曲，主要表现为扩大预算外收入、隐性融资、经营土地。作者认为政府竞争是影响宏观调控绩效的重要因素，地方政府拥有经济自主权，掌握资源配置，在招商引资中展开竞争，隐性干预金融，与中央在转移支付和房地产市场进行博弈，地方政府间竞争造成市场分割和重复建设、破坏了宏观经济的平稳运行。作者认为政府层级也是影响宏观调控绩效的重要因素，五级政府管理体制产生宏观政策执行的“漏斗效应”，地方政府官员的政治晋升竞争在经济上表现出“换届效应”，政府规模过大放大了这些效应。　　针对前面的研究，《宏观调控中的中央与地方关系》提出通过制度创新构建中央与地方关系，从改革中改善和加强宏观调控。具体改革措施包括坚持体制改革与改善宏观调控相结合、完善省以下财政体制改革、从政府竞争向市场竞争的转变。作者提出，树立科学发展观和正确政绩观，加快政府职能转变，明确政府与市场的关系，划分中央与地方各级政府的事权和财权，完善分税制，构建以自主创新为主导的发展战略，对于规范中央和地方关系、改善宏观调控尤为重要。　　宏观调控涉及一系列错综复杂的问题，研究起来并非容易的事情。我认为加强对以下几方面的重视和认识是必要的。　　第一，高度重视体制因素对宏观调控的影响。改革开放以来，我国开始实行宏观调控，特别是针对1993年出现的通货膨胀的调控，并在1996年顺利实现了经济“软着陆”。但是，在“软着陆”以后，我国宏观经济运行中的深层次矛盾也较充分暴露出来，集中表现为结构性矛盾、制度性矛盾和体制性矛盾；而且，这三种矛盾交织并发、错综复杂，梗塞了宏观经济政策的传导。我国宏观调控之所以配置一定的行政手段，实施所谓的“组合拳”，就是因为我国社会主义市场经济体制还不完善。这些深层次矛盾已经成为宏观调控的巨大阻力，只有坚定不移地坚持改革才能彻底解决这些问题。　　第二，深入研究地方政府与中央政府在宏观调控中的博弈。中央与地方最基本的经济政治关系是财政税收关系，利益关系是中央与地方关系的核心。财政分权之后，中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，增强了地方与中央博弈的能力。在GDP考核体制下，地方政府为了辖区内的经济发展和显示政绩，地方政府充分利用中央政府的授权，在制度安排上与中央政府讨价还价，在政策执行过程中根据自身利益最大化原则理解和贯彻宏观调控政策，在经济发展过程中地方政府间展开了激烈的竞争。要破解中央与地方的博弈局，改善宏观调控，必须从体制改革入手，在法律上明确界定中央与地方各级政府的事权与财权。　　第三，深刻认识政府和市场的关系。我国30年改革都是围绕政府与市场而展开的，政府不断明确职能，市场在资源配置中的基础性作用逐步增强。目前我国经济发展过程中出现的矛盾和问题，深层次的原因是政府宏观管理体制与市场机制没有形成合力，政府职能错位，政府与市场关系扭曲。改善宏观调控，需要政府转变职能、领导转变观念，在资源配置过程中树立“市场第一，政府第二”的观念，从立法上明确界定政府职能以及各个部门和各个层级的职责。比如，刺激内需主要应当靠市场进行调节，宏观调控政策应当处于辅助地位，其作用效果是有限的。过分依赖财政政策调整市场需求，事倍而功半。处理不好，还会导致债务危机，而债务危机反过来又会对宏观经济运行产生负面影响。　　第四，认真研究宏观调控中的财政风险。财政风险是最大的风险，应当引起全社会充分的关注。社会各方面的风险，如企业的风险、银行的风险等，有相当大的部分最终都要转化为政府的风险，转化为财政的风险。地方政府从辖区利益出发，显性和隐性债务、预算外收入膨胀、挪用社保基金和住房公积金等现象，积累了巨大的财政风险。化解财政风险要解决财政支出范围和分配格局存在的“缺位”与“越位”并存的现象，严格按照公共财政的要求，科学划分中央与地方的财权和事权，完善省以下公共财政体制建设。　　第五，改善宏观调控的根本在于继续推进改革。宏观调控虽然能够解决一些问题，但显然不能从根本上解决体制问题，因为宏观调控主要局限在经济领域，而改革不仅仅局限在经济领域，而是针对具有多元利益主体的社会领域，所解决的问题是根本问题。如果没有体制改革或者体制改革不深入，我们再次面临经济过热时，宏观调控的阻力会越来越大。所以，要使我国经济又好又快发展，既要不断规范和完善宏观调控，更要不断深化经济体制改革，进一步完善市场经济体制。中央政府已经明确提出改善宏观调控和加快经济体制改革，不可偏废。2007年12月中央经济工作会议提出，2008年要把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为当前宏观调控的首要任务。同时，中央提出要以更大的决心和力度攻坚克难，从解决当前矛盾入手，继续深化国有企业、财税金融、政府机构和社会管理体制改革。　　《宏观调控中的中央与地方关系》是欧阳日辉在其博士后出站报告的基础上修订而成的，对以上几个方面的问题都有研究，并提出了客观独到的见解。在出站报告的写作过程中，我们曾经就报告中的一些问题进行深入讨论。本书的出版，作为合作导师，我感到非常高兴。我希望本书的出版，有助于对加强和改善宏观调控的认识，有助于推动宏观调控的研究，有助于广大读者了解我国的宏观调控。当然，书中也存在一些不足之处，比如对策研究部分显得单薄，所以，我也希望欧阳日辉博士再接再厉，在今后的研究中不断取得新进展。　　2008年2月28日

内容概要

随着宏观经济发展的趋势，我国宏观经济政策也经过一系列的调整。但是我国经济仍然出现许多严重问题。
本书主要系统分析中央和地方关系对宏观调控的影响。全书共分为七章，第一章是“导言”，主要是简单的介绍了本书。第二章是“宏观调控：基于公共选择理论的分析框架”，主要是从公众的角度分析中央和地方关系对宏观调控的影响。第三章是“中央与地方关系和宏观调控的历史考察”,主要介绍它们的历史。第四章至第六章主要提出“制度环境”、“政府竞争”
“政府规模”是影响宏观调控的主要因素。最后一章还指出“以制度创新构建中央与地方关系”。

作者简介

欧阳日辉，男，1973年8月出生于湖南省宁远县。经济学博士，中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。1996年获湖南师范大学史学学士学位。1999年获南开大学经济学硕士学位2005年获中国社会科学院研究生院经济学博士学位。1999年7月至2006年7月在人民出版社从事编辑工作，曾任该社教育出版中心副主任；2005年11月至2007年11月，在财政部财政科学研究所博士后流动站从事财政学研究。
曾参与国家和省部级课题近十项周前主持国家教育部和国家农业部课题。主要研究领域：制度经济学、宏观调控，财政学。期货市场。代表作：《中国期货市场发展的制度分析》（2006年）、《所有制改革攻坚》（2005年，合著，获第五届全国先进生产力理论与实践成果奖著作奖二等奖），发表学术论文五十余篇。

书籍目录

CONTENTS
第一章 导言
 第一节 选题的背景和意义
 第二节 文献述评：中央与地方关系对宏观调控的影响
 第三节 本书的基本概念、逻辑结构和研究方法
 第四节 本书的主要观点和拟创新之处
第二章 宏观调控：基于公共选择理论的分析框架
 第一节 “经济人”假设、利益集团与经济制度变迁
 第二节 转型期中央与地方关系：公共选择视角
 第三节 宏观调控及其约束因素
第三章 中央与地方关系和宏观调控的历史考察
 第一节 基于利益关系的中央与地方关系变迁
 第二节 改革开放以来中国宏观调控政策的演变
 第三节 宏观调控中的体制问题和利益问题
第四章 制度环境与宏观调控绩效
 第一节 转型期相对“软化”的产权制度环境
 第二节 财政分权与地方政府行为扭曲
 第三节 “软化”制度环境中的地方政府行为
第五章 政府竞争与宏观调控绩效
 第一节 资源配置、政府行为与政府利益
 第二节 地方政府与中央政府的竞争
 第三节 地方政府之间的竞争与宏观调控
第六章 政府规模与宏观调控绩效
 第一节 中国政府层级的历史演变和国际比较
 第二节 五级政府管理体制对宏观调控政策的H扭曲
 第三节 引入利益集团的宏观调控绩效
第七章 以制度创新构建中央与地方关系
 第一节 坚持体制改革与改善宏观调控
 第二节 财权与事权：关于完善分税制的思考
 第三节 地方经济发展：从政府竞争到市场竞争
结束语地方政府的“苦衷”
参考文献
后记

章节摘录

　　第一章 导言　　第二节　　文献述评：中央与地方关系对宏观调控的影响　　中央与地方的关系是影响社会政治经济平稳与否的重要因素。在我国，按照宪政结构设计，在由全局利益和局部利益所构成的国家整体利益格局中，中央政府与地方政府分别代表着中央全局利益和地方局部利益。一般来说，中央全局利益是整个社会公共利益的最直接、最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化，中央政府代表的全局利益就是整个社会的公共利益。早在1994年，陈抗、詹小洪分析了一些正经历由中央计划经济向市场经济转型国家的情形，这些国家已经逐渐认识到，对经济运行的高度集中控制是根本违背市场经济机制的，因而有必要分散决策权和重新界定中央政府与地方政府关系。　　国内研究中央政府与地方政府关系的文献很多，专门研究中央与地方关系对宏观调控影响的文献并不多，只是在研究中央与地方关系时顺便论及宏观调控。2003年以来，越来越多的学者注意到地方政府行为对宏观经济稳定的重要性，建立一种什么样的中央与地方关系，直接关系到中央宏观调控作用的发挥和整个社会的协调发展，如何正确处理中央与地方政府的关系成为当前亟待解决的重大问题。　　研究者已经注意到地方政府与中央政府在宏观调控中的博弈。1994年分税制改革以后，中央政府与地方政府在宏观调控领域的博弈已经成为一种客观的经济现象。齐建国（2007）认为，2005～2006年一些宏观调控政策没有充分落到实处，地方政府对中央政府的决策度响应不高，甚至逆向行动，是宏观经济调控政策效果不理想的重要原因。崔建周（2007）注意到新时期在中央与地方的关系方面出现了一些新情况，有的地方政府隐性规避中央宏观调控，有的公开与中央政府“抗衡”，有的预期政策、提前行动。钟晓敏等（2007）的研究表明，当中央政府实行扩张性的宏观调控政策时，地方政府会积极配合；当中央实行紧缩性政策时，地方就不愿配合，甚至消极对待，出现“上有政策，下有对策”的现象。　　武少俊（2004）认为，2003年的固定资产投资膨胀主要是地方政府主导的过热。一方面，地方政府的投资明显增加；另一方面，不择手段地招商引资，积极支持地方企业加快发展。刘涛（2005）建立了一个中央与地方政府目标冲突的信贷模型，得出中国的经济波动在很大程度上源于缺乏“信贷约束”的地方政府提供过度的总量供给与承担宏观调控和银行风险的中央政府存在需求压缩之间的矛盾。增长与调控从时间上讲是相互分离的两个过程，低利率与负利率是这个过程的副产品，客观上起到了缓解信贷偿还压力和减少宏观经济风险的目的。经济增长和信贷增长尽管存在长期的协整关系，但经济系统出现偏离时，以行政命令为主的GDP调整较信贷规模调整有更高的显著性。　　中央政府与地方政府在土地调控上的博弈色彩越来越浓。中央政府“地根”调控的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展，理论上其决策是符合全社会福利最大化原则的。但是，作为具有“经济人”思维的地方政府，存在与中央政府利益不一致的地方。唐在富（2007）发现，由于中央对地方政府在土地调控中的投机行为不可能百分之百查处，加之官员任期存在阶段性，现有的成本收益布局决定了地方政府会在土地调控中采取欺骗行为，造成中央土地调控政策的梗阻。　　研究者分析了地方政府与中央政府在宏观调控中博弈的原因。武少俊（2004）认为，地方政府热衷争投资、上项目是政绩观的导向，是现行政治经济体制导致政府职能错位，行使职能缺乏监督。同时，执法不严，违法不究的现象比较普遍。崔建周（2007）认为，这主要是由于不合理的干部评价机制、中央与地方关系没完全理顺、地方政府的行为越位和错位、地方政府的理性经济人行为与约束机制弱化、中央宏观调控“一刀切”等原因导致的。齐建国（2007）认为，中央与地方在宏观调控中的矛盾不是政治上的矛盾，而是经济利益的矛盾，微观经济主体利益与国家行政利益出现矛盾。左峰（2007）构建了中央政府与地方政府的博弈模型，提出地方政府之间博弈的攀比效应可以解释博弈的内在形成机理。　　研究者对协调中央与地方关系改善宏观调控提出了一些建议。金太军（1999）提出，理顺中央与地方关系：一是提升中央政府的权威及其宏观调控能力；二是建构中央政府与地方政府的优势互补关系；三是加快经济性分权和政府机构改革的步伐；四是明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分，并使之进一步规范化、法制化。钟晓敏等（2007）建立了一个简单的模型，分析地方政府的行为选择，并从规范的角度探讨在市场化改革中，地方政府在宏观调控中的职能定位。武少俊（2004）认为，理顺中央与地方关系，长期必须牢固树立新的发展观，解决GDP崇拜问题；中期任务是深化改革，建立日益完善的市场经济机制和体制；近期则必须加强监督，加大中央的管理力度。从法律层面规范中央与地方关系是改革的取向。吴湘玲（1997）提出，在处理中央与地方政府关系的问题上，不能再反复使用收权放权调整，而应当实行适当制度化分权，用必要的约束机制规范地方政府的经济行为。为此，必须界定中央与地方政府管理经济的职权，建立中央对地方政府的宏观调控体系，构建规范的地方政府经济行为。皮建才（2007）的分析表明，通过议价力量配置来解决地方政府的初级“内拼”问题是很难奏效的，必须在“立宪”层次上界定好中央政府与地方政府的控制权边界，否则就会带来不断重复的试错性成本（比如宏观调控成本）。史际春、肖竹（2006）也提出，宏观调控应当遵循“分权”和“法治”的基本原则。中央政府宏观调控部门之间的央政府的权威及其宏观调控能力；二是建构中央政府与地方政府的优势互补关系；三是加快经济性分权和政府机构改革的步伐；四是明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分，并使之进一步规范化、法制化。钟晓敏等（2007）建立了一个简单的模型，分析地方政府的行为选择，并从规范的角度探讨在市场化改革中，地方政府在宏观调控中的职能定位。武少俊（2004）认为，理顺中央与地方关系，长期必须牢固树立新的发展观，解决CDP崇拜问题；中期仃务足深化改革，建立日益完善的市场经济机制和体制；近期则必须加强监督，加大中央的管理力度。　　从法律层面规范中央与地方关系是改革的取向。吴湘玲（1997）提出，在处理中央与地方政府关系的问题上，不能再反复使用收权放权调整，而应当实行适当制度化分权，用必要的约束机制规范地方政府的经济行为。为此，必须界定中央与地方政府管理经济的职权，建立中央对地方政府的宏观调控体系，构建规范的地方政府经济行为。皮建才（2007）的分析表明，通过议价力量配置来解决地方政府的初级“内拼”问题是很难奏效的，必须在“立宪”层次上界定好中央政府与地方政府的控制权边界，否则就会带来不断重复的试错性成本（比如宏观调控成本）。史际春、肖竹（2006）也提出，宏观调控应当遵循“分权”和“法治”的基本原则。中央政府宏观调控部门之间的分权制衡和协调、中央政府与地方政府之间调控权的合理划分，是有效分权的基本条件。宏观调控必须法治化，但是通过具体立法“固定规则”是不可行的，关键是对宏观调控主体适当赋权，由其根据形势和调控目标“相机抉择”或自由裁量，并将其纳入问责体系，凡宏观调控决策失误，行为人就应在民主和法治的框架内承担相应的责任。

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　　当前经济正在突飞猛进，需要与之相适应的经济体制才能更好的推进经济的发展，我国的宏观经济政策还未能够完善，仍面临国际收支失衡、流动性偏多的双重挑战。　　全书分为七章，重点讲述从公共选择理论的角度分析“中央和地方关系对宏观调控的影响”。除此之外还介绍了“中央与地方和宏观调控的历史考察”，空观调控的绩效受“环境制度”、“政府竞争”、“政府规模的影响”。最后提出通过“制度的改革构建中央和地方关系”，从而改善和加强“宏观调控”。