非政府组织与政府的合作机制

出版时间：2009-11  出版社：中国社会出版社  作者：王冬芳  页数：195  
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前言

　　2007年9月中国政法大学危机管理研究中心正式成立，至今不过一年半的时间。在这很短的时间里，中心的年轻人怀揣社会责任感，勤奋踏实地开展研究工作，取得了良好的成绩。我看成绩主要就体现在两个方面，其一是立足现实需要，组合研究力量，承担了多项政府部门委托的重要课题，研究成果获得委托单位的肯定和好评，其中的“北京市实施《中华人民共和国突发事件应对法》地方立法草案研究”还在社会面上获得良好反响；其二就是组织撰写了这套八卷本的公共危机管理研究丛书。这套书的选题贴近实践需求，涉及突发事件应对的地方法律规制、食品安全监管机制、安全生产监督管理体系、自然灾害类突发事件的恢复重建政策等公共危机管理研究的前沿，理论和实践结合得比较好，是到目前为止国内危机管理研究的第一套多卷本丛书。作为这套丛书主编的老师，我是非常高兴的。　　我认为在当前形势下，成立危机管理的研究机构并积极开展学术研究是十分必要和及时的。任何历史的进步同时都会带来一定的负面的东西，这是人类历史发展的规律，谁都无法摆脱。而这些负面的东西如果处理不好便会造成社会的危机。这是人类历史发展的常态。因而危机管理可以说是一直伴随着人类历史发展的各个时期的。而在我国当前时期，危机管理的问题尤为迫切。由于改革开放和市场经济迅猛发展的同时，未能及时地发现和处理好其所带来的负面的东西，致使许多方面的问题和矛盾长期积累起来。目前，正是这些矛盾集中爆发的时期，从而使社会面临着多方面的严重危机。因此便将危机管理问题迫切地提到了议事日程上来。这就充分地显示出危机管理研究的极端重要性。这套丛书正是在这一背景下应运而出的。

内容概要

　　讨论公共危机管理中政府与非政府组织的关系定位问题，以此来论证公共危机管理中政府与非政府组织合作的必要性与必然性。治理理论的兴起对政府的治理秩序提出了严峻的挑战，也将政府的公共管理推向了从统治到治理的变革进程之中。作为理论方面的实践回应，全球结社革命的兴起，使公民的自由结社以及在此基础上大规模兴起的非政府组织成为国际社会和各国所关注的焦点。当西方国家政府面临着福利国家的现实冲击、理论上的严峻挑战以及非政府组织的大规模发展时，如何改革政府与非政府组织之间的关系则成为政府突破困境、推动变革的关键之举。因此从其他国家的理论研究以及具体实践来看，政府与非政府组织之间的关系都由传统的“竞争范式”走向了“合作伙伴的关系范式”。这种范式变革所带来的是重塑政府、重塑非政府组织的治理结构变革。政府不再是统治中心和单一主体，非政府组织方面的志愿者失灵问题也使非政府组织重新看待发展问题以及与政府的关系问题。实际上合作伙伴的关系范式所探讨的是如何在保证政府与非政府组织相对独立以及相互平等的基础上，发挥各自的功能优势，增强二者之间的信任，寻找到一种展开合作的方式方法。而在公共危机管理领域，由于公共危机管理的特殊性，政府往往占据了绝对的优势地位，并且从我国的发展进程以及危机管理观念来看，依靠政府的政治动员与行政动员来应对公共危机已经成为广为接受的一种事实与管理方法。但是在经历了SARS危机以及汶川大地震之后，尤其是美国的“9·11”事件引发了全球性的公共危机管理体系变革的《非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道》第一章主要是在对政府与非政府组织关系叙述的基础上，宏观地来背景下，政府依靠组织优势与权力优势所展开的公共危机管理虽为必要，但却也出现了效率悖论、有组织地不负责任以及公共服务与特殊服务之间的矛盾等问题。由此，非政府组织在公共危机管理中的功能优势才映入人们的眼帘，基于这种功能互补、资源互补基础上的合作也就成为必要，并且与复杂性和全球化背景下的公共危机新特点以及公共危机管理的新趋向相一致。　　第二章具体讨论了其他国家在公共危机管理中政府与非政府组织的合作模式，以比较研究为基础，为具体研究我国合作机制问题提供研究思路。依据公共危机管理中政府与非政府组织合作的正式化程度，也就是二者的合作是否在专门的危机管理法律中予以规范，是否建立了制式化的合作路径以及合作保障为依据，可以将国外的合作分成两种模式：一种是框架性的合作模式；一种是制式化的合作模式。前者的合作是基于一般性和整体性的政府与非政府组织之间的合作框架或是相互间签订的合作契约，以此为基础展开在公共危机管理领域中的合作。但是，具体的制度性规划方面与后者相比则没有那么突出。而制式化合作中的典型代表是美国，美国公共危机管理中政府与非政府组织的合作不仅在其国家应对计划中有了具体明确的规定，同时政府还发挥了积极的推动作用、培育作用、扶持作用，展开各项合作计划和支持计划来保障非政府组织参与公共危机管理并与政府展开合作，同时提升非政府组织的行动能力。虽然是两种模式的划分，但是这两种模式中的共同点就是非政府组织比较发达，这是政府与非政府组织展开合作的组织基础；同时政府的合作态度非常积极，在鼓励合作以及推动合作过程中，在法律、政策、资金、人员等各方面都发挥着积极的作用。由此可见，公共危机管理中政府与非政府组织合作机制的构建需要非政府组织的高度发达、政府的积极推动和制式化的建设作保证。　　第三章对我国汶川地震应对中政府与非政府组织的合作情况做出了简要介绍，同时通过对具体事例的分析，从合作的制度性规范、合作的渠道与方式、合作的内容方面具体分析了其中存在的问题。而本章的分析主要是从政府职能研究的视角展开的。因为在公共危机管理中政府与非政府组织的合作，最为核心的问题是政府的职能转变问题，如果政府的职能转变无法进行或是出现问题，必然会影响到合作机制的构建。本章最后还对日本阪神大地震后政府与非政府组织的合作机制构建进行了研究，专门对阪神大地震后日本非政府组织的持续发展以及转型、政府的支持政策以及具体支持做法、制度壁垒的打破等方面来总结阪神大地震之后政府与非政府组织合作机制构建中的一些经验，希望对我国能有借鉴之意。从分析中可以看出，汶川大地震可否成为“志愿者发展元年”，关键还是要看政府之后的支持政策以及非政府组织在地震应对之后的持续发展。而日本与我国相类似的地方就在于基于传统观念所制定的有关非政府组织的法律法规对非政府组织的发展形成了制度性障碍，但是日本在阪神大地震之后采取了果断的措施对其非政府组织的管理制度进行了改革，虽然仍存在一些问题，但却为合作机制的构建清除了一些制度性障碍。　　第四章则针对我国的具体国情探讨了合作机制的构建问题。任何制度的变革都是在“先赋博弈”结构中展开的，具有路径依赖的特征。因此如果脱离了中国的实际去谈公共危机管理中政府与非政府组织的合作问题则会显得苍白无力。我国从总体性社会向后总体性社会转变的转型期结构特征，限定了我国政府与非政府组织的现实状态。对于合作的两个主体而言，我国转型期的结构特征直接影响到了我国政府对非政府组织的管理体制，以及与非政府组织的合作意愿。转型期的结构特征再加上政府限制性的管理体制，使我国非政府组织的发展状态呈现出发展不足和发展畸形的状态，这些因素成为阻碍建立我国公共危机管理中政府与非政府组织的制度性障碍。虽然之后还具体探讨了我国政府与非政府组织合作的阻力、动力问题，以及怎样在现有的框架内建立合作的路径，但是从长远看来如果制度性障碍不能破除，一些妥协性的合作方式与合作选择也不会真正解决我国公共危机管理中的问题，所谓的“志愿者发展元年”也只能是一种美好的愿望。

书籍目录

导论第一章　冲突抑或合作——公共危机管理中的政府与NGO第一节　国家？市场？与公民社会？——理论与现实的选择第二节　公共危机管理中的政府与NGO第二章　国外公共危机管理中政府与NGO的合作模式第一节　英国框架式的公共危机合作模式第二节　美国与日本制式化的公共危机合作模式第三章　从沉默到爆发——汶川大地震所引发的思考第一节　汶川地震中的政府与NGO第二节　我国公共危机管理中政府与NGO的合作问题——基于对汶川地震的思考第三节　日本阪神大地震的经验与启示第四章　制度阻碍与变革——立足中国现实的策略选择第一节　我国社会转型中的政府与NGO第二节　立足现实的策略选择——我国公共危机管理中政府与NGO合作机制的构建参考文献

章节摘录

　　一、问题的提出与研究视角　　地震、海啸、SARS、金融风暴、全球变暖、恐怖主义……“危机”这样一个带有紧张感和不安感的“不受欢迎”的字眼，在人类进入21世纪之时却成为一个为人所熟知的问题。实际上广义而言，人类时时刻刻都处于危机之中。可以将危机看成是一种状态，一种不同于常态的、不稳定和不确定的、充满矛盾与冲突的、超出人们正常可控范围与接受范围的由危机事件而引发的状态。也可以说，危机是一种客观存在，一种源于变化与未知而产生的客观存在。所以无论是个人、组织、社会，都会时常处于一种人与人之间的、人与自然之间的、人与社会之间的、组织与组织之间的矛盾冲突状态。但作为一种客观状态，有些危机爆发显露了出来，有些则一直隐藏积蓄等待着，还有一些则在变化过程中自行消亡了。而有些危机是良性可控的，有些危机则是恶性不可控的。当危机的影响范围仅限于个体、个别组织或少量组织之间，并且其破坏程度在个人或者组织可承受范围之内，那么这种危机就可以称为是“个人危机”或是“组织危机”，这样的危机并不在本书的研究之列。本书所研究的危机应该具备两个基本特性：一是公共性，也就是危机的影响范围广泛，危机波及公共领域；二是严重的破坏性和危害性，即危机爆发的后果是可怕的，产生了大规模的破坏性，并且已经对公共领域的生产、生活秩序，以及基本价值和行为准则架构产生了严重的破坏与危害。在这种情况下，个人以及组织个体的力量已经不足以应对并解决这种危机状态，政府必须承担相应的危机管理职责。具备这种特性的危机可以称之为“公共危机”，而采取一些行动最大程度地避免或减少危机所造成的损害，以提高对公共危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力，就可以称为是公共危机管理。危机管理体现的是一种人与危机之间的关系，是人类不断认识危机的过程，是人类面对危机不断提升治理能力的进程。

编辑推荐

　　中国政法大学危机管理研究中心·公共危机管理研究丛书。