中国三农保险发展战略

出版时间：2010-6  出版社：中国社会科学出版社  作者：李茂生，李光荣 编  页数：405  

前言

　　农业、农村和农民问题是关系全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的全局性问题。党中央、国务院对“三农”问题一直非常重视，特别是党的十六大以来，又将保险业改革发展作为解决三农问题的重要措施提上议事日程。中国保监会根据中央的部署，想全局干本行，干好本行服务全局，在合理开发农村巨大的保险市场方面做了大量工作，三农保险获得快速发展。但由于起步晚、底子差，目前的三农保险还不能满足农民生产生活对保险的需要。　　随着国家对“三农”问题的重视、农村经济社会的发展和农民收入水平的稳步提高，保险业在广大农村地区将有更广阔的发展前景，农村保险将是今后保险业一个新的增长点。保险业要以战略的眼光来分析农村保险市场，及早进入，占得先机。我们不仅鼓励保险公司在三农保险方面花大力量，以便将来能在农村赢得大的市场；同时也提倡理论界按照科学发展观的要求，实事求是地进行积极探索。　　毋庸讳言，在整个经济金融理论研究领域，保险理论研究特别是其中的三农保险的理论研究比较薄弱，这是我国的保险业过去比较落后的客观实际决定的。不过，进入21世纪以来，随着中国保险业的快速发展，这种局面有了很大的改观，保险理论研究取得了比较丰硕的成果。中国保险学会副会长李茂生教授等主编的《中国三农保险发展战略：努力构建三支柱三农保险体系》就是其中之一。　　作者比较系统地界定什么是三农保险，全面分析三农风险及其特点，对加快发展三农保险重大意义的阐发也比较到位。这本书最有特色的贡献之一，是对三农保险供求双方的行为特点进行了全面而深入的分析。

内容概要

　　“三农保险”是中国特色的命题。环顾世界，自现代意义上的保险产生以来，没有任何一个国家有这样的概念。我们之所以要提出、要研究、要发展三农保险，源于我国现阶段三农问题的特殊性和重要性。我们通常所说的“三农”是指农业、农村和农民。由于历史的原因，三农问题一直是我国现代化中面临的难题。直到2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》仍然指出：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”解决三农问题，需要有一个长期坚持的系统工程。现代农村保险制度的建立与完善是这一系统工程的组成部分。　　本报告在比较系统地界定什么是三农保险、全面分析三农风险及其特点、加快发展三农保险的重大意义以及我国三农保险的发展现状和存在问题的基础上，提出了发展我国三农保险的战略构想——努力构建三支柱三农保险体系。　　报告认为，三农保险的供需特点决定其必然是三支柱发展体系。从三农保险的需求来看，三农保险有两大需求主体，直接需求主体是农民，间接的需求主体是政府。对于直接需求主体的农民，从应对生产与生活中的风险来看，各种三农风险农民都需要保，而且其中相当大的一部分保险，比如养老保险、医疗保险、工伤保险等，属于农民的生存需要；即使以农民为对象的商业性补充养老保险，其养老保障标准可能超过了生存需要，那也不过是使老年农民的生活稍稍宽裕一点、体面一些，谈不上是什么“奢侈”。但现阶段农民对三农保险的需求是市场经济体制下的需求，而市场经济中讲的需求，一般是指有支付能力的需求，由于农民收入水平低，无钱购买本来属于生存和发展需要的保险。这种矛盾的实质是市场失灵，于是就引出了政府作为三农保险间接需求主体的问题。　　报告认为，政府作为间接需求主体，它对三农保险的需要的特点，是为解决市场失灵尽责，解决农民由于支付能力不足而放弃保险——潜在的保险需求不能实现的问题就是政府的责任所在。当然，对于三农保险，政府对保险的需求（为农民保险提供支持或补贴）也有一个有没有支付能力的问题。政府支付能力的动态发展过程，即随着社会生产力的发展，对三农保险的支持在量上有一个从少到多，保障面有一个从窄到宽，保障水平有一个从低到高的过程。换言之，在农村社会保险方面，我们的政府既不能无所作为、不作为，同时也要反对那种脱离社会生产力发展水平的，在社会保险方面搞不切实际的高标准。　　必须指出，从保险需求的双主体分析，三农保险中农民与政府对各类保险的需求及其强度显然并不完全相同，其中也存在博弈问题，在统筹考虑三农保险发展时应当给予足够的重视。　　报告接着分析了三农保险的供给特点。三农保险的供给主体有两类，一类是社会保险机构，一类是商业性保险公司（非营利性保险公司在性质上可以归入社会保险机构）。社会保险机构为农民提供社会保险，其供给特点是依法依规办事，它没有经济方面的压力，除了日常工作，它还需要解决的问题基本上是两个，其一是节约费用，其二是防止道德风险。当然，它还负有为不断完善既有制度而尽心竭力的职责。至于商业性保险公司，它提供保险供给的特点是在履行社会责任的前提下追求利润最大化，对农业保险的制度与政策，它既可以举手赞成——积极开展保险业务，服务三农；也可以用脚投票——对“划不来”的保险业务，它完全可能“退避三舍”，溜之乎也。科学认识这些特点，包括商业性保险公司的行为特点都有积极意义——三农保险只能在农民、保险公司、政府三方的博弈中健康发展。　　三农保险中的农民保险，农民的社会保险，还有一个特殊的供给方——作为雇主的企业（公司）为作为雇工的农民缴纳保费。作为“经济人”的雇主，一般说来，基于其资本的本性是并不情愿缴纳的（积极主动为雇工买保险的有社会责任感的是少数）。在我们这个过于迁就资方利益、姑息“血汗工厂”的转型社会，雇主不愿意为农民工提供社会保险的情况尤其严重。针对此供给方的特点，维护法律的尊严、强化法律约束和增强农民在维权中的能力，是发展三农保险中的一项紧迫任务。　　报告根据以上分析得出的结论是：我国现阶段的三农保险发展战略的一个重要方面，是要构筑一个比较完整的三支柱的三农保险体系，其中以农民为对象的制度性（强制性）社会保险起基础性作用，以政策性农业保险在这个体系中起主体性保障作用，以商业性农民和农业保险作为重要补充。构建三支柱的三农保险体系是本课题的主要创新。　　支柱之一：制度性（强制性）农民社会保险　　所谓社会保险，是指国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使社会劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。按照我国劳动法和社会保险法（草案）的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险是我们整个国家社会保障体系中，也是三农保险体系中最基本的、覆盖人群最广的、保障风险功能最强大的支柱。社会保险中的基本养老保险和基本医疗保险必须覆盖所有的农民。报告认为，人是生产力中最活跃最革命的因素，是名副其实的第一生产力。而以养老保险和医疗保险为主的社会保险，恰恰是文明社会保障社会劳动力再生产的基础性措施，农村社会保险这一支柱在整个三农保险中具有基础性作用。　　社会保险这一支柱的重要性及其供给予需求的特殊性，决定了它的法律强制性。强制的对象第一是农民，但要强制农民作为投保人参加社会保险，前提是必须充分考虑其缴纳保费的能力。有能力参加而不参加，是被强制的要件。报告特别指出，从我国目前的特殊国情出发，社会保险的强制性更应该强调的是它对雇主（集体经济组织）和政府的强制性。　　支柱之二：政策性（诱致性或引导性）农业保险　　所谓政策性农业保险，是指保险公司开展的由政府提供保费补贴的特定农作物、特定养殖品种的保险，以及森林保险。政策性农业保险不同于一般的商业保险，它是政府支持农民发展农业而作出的一种制度安排。报告特别指出了农业需要政策性保险的两大原因：（1）农业是国民经济的基础，发展农业在一定程度上是社会公共需要，农业保险具有强烈的正外部性，政府在财政上支持农业保险，是国家保护农业、促进农业发展的重要政策工具。对农业进行补贴（保费补贴是其中比较好的形式）是世界各国的普遍做法，也是wTO允许的各国支持农业的“绿箱”政策之一。通过政策性农业保险，把不可预测的灾后财政救助前移为定量的灾前保险补贴，有利于减轻因不可抗力导致的各级财政救助压力，是分散政府救灾风险的有力保障。（2）就市场经济体制下农业保险而言，如果完全将其交给市场，现阶段我国农村生产力发展水平下，出现农民保不起、保险公司赔不起，农业保险萎缩衰亡就是必然的。为了促进农业保险的健康快速发展以更好地解决三农问题，将农业保险区分为政策性农业保险（是为主）和纯商业性的农业保险（是为辅，或作为重要补充）就是必须的。鉴于我国农民人均GDP（农业增加值）远低于1000美元，报告认为政策性农业保险是相当长的历史时期内我国农业保险的主体。但报告同时认为政策性农业保险也应该实行自愿原则，并对主张政策性农业保险应该实行强制性的五大理由——自愿参与原则易引发农民的逆向选择问题、农业保险的自愿参与原则不利于经营主体的稳定性、自愿参与原则可能会形成对困难群体的排斥、自愿参与原则不利于当前农业保险的推广和政策目标的实现——逐一发表了不同意见。　　支柱之三：纯商业性的三农保险　　三农保险中险种的公共品或准公共品性质（包括正外部性）与农业的比较利益低决定农民有支付能力的保险需求不足，这两个方面是农业保险成为政策性保险的充分必要条件。两方面的条件缺一的三农保险，就只能是纯商业性保险，包括（1）完全由农民自愿参加、政府不给予保费补贴的补充养老保险、医疗保险、健康保险、投连险、财产险；（2）完全由农民自愿参加、政府不给予保费补贴的种植业和养殖业中的各种保险。报告指出，就我国目前农民的生产经营状况和收入水平考量，纯商业性三农保险在现阶段只能是补充性的，与农村社会保险、政策性农业保险这两大支柱比较起来，纯商业性三农保险这一支柱还比较细小或者说比较弱小。但是，随着农业的持续快速发展和农民收入水平的相应提高，农民有支付能力的保险需求也将日益提高，如是，纯商业性三农保险这一支柱必将变大，农村社会保险、政策性农业保险、纯商业性三农保险三足鼎立、为三农提供令农民满意的保险保障的局面定能形成。　　报告在分论三大支柱之后，还强调了辩证看待和积极促进三农保险三大支柱协调发展的问题，认为在我国现阶段，我们构建的三支柱三农保险体系之间的关系，既有相对稳定即基本不变的部分——制度性（强制性）农村社会保险是基础，政策性农业保险是主体，纯商业性农业保险是重要补充，这种关系在相当长的历史时期内是不变的；也有些是随着经济社会的发展变化而变化的，即制度性（强制性）农村社会保险、政策性农业保险、纯商业性农业保险的数量关系是不断变化的，比如随着整个社会生产力的发展，随着解决三农问题、加快农业发展的政策措施贯彻落实力度的加大，随着农民收入的增加和农业投入的增加，纯商业性农业保险会逐步变得粗壮起来，将来能真正鼎立。但报告强调：这种变化不是，也不应该更不可能是此消彼长的变化。三大支柱都在增长，只不过纯商业性农业保险增长更快而已。此外，报告还提到，三农保险三大支柱之间的划分不是绝对的，既包括在一定的经济条件下它们之间有交叉，也包括在一定条件下的互相转化，比较大的可能是随着政府财力的增强，某些纯商业性的农业保险纳入政府给予保费补贴的政策性保险范围。总的来看，为了建设社会主义新农村、实现农民的小康，制度性（强制性）农村社会保险、政策性农业保险、纯商业性农业保险必须全面协调发展，而全面协调发展的实现的关键在政府。　　在分别论述了三农保险三大支柱之后，报告还提出了发展我国三农保险的战略措施，包括（1）建立健全三农保险的专门法律，主要是《中华人民共和国农业保险法》和《政策性农业保险条例》，通过法律手段，调整农业保险利益各方的关系，引导农民不断增强保险意识，促进农业保险的快速、协调、健康、可持续发展。（2）建立政策性三农保险制度和再保险体系，使政策性三农保险制度化，通过产品创新、服务创新和经营机制创新，提高政策性农业保险的覆盖面和渗透度；研究确定农业保险巨灾准备金的资金来源渠道及管理运作方式，探索建立国家政策支持的农业保险巨灾风险转移分担机制。（3）加强并改善三农保险监管，中国保监会及其下属机构依据法律或政府授权对三农保险进行宏观指导、行政管理和业务督导与稽核，还应强化保险机构在农村基层的网点建设和内部管理，防范保险代理人的误导风险，发挥监管部门在推进农村保险教育、普及保险知识、提高农民风险和保险意识方面的积极作用，等等。（4）政府对农业保险支持的制度化规范化，这是报告特别强调的。报告认为，我国政府也应按照WT0规则所允许的“绿箱政策”，加大对农业保险的支持力度，建立农业保障机制，提高农业抗御自然灾害的能力。政府应改变迄今为止财政对农业保险补贴目标的短期性、补贴方式的模糊性和补贴对象、数额的随意性，建立健全财政对农业补贴的长期和稳定机制。在三农保险中，政府对农民养老保险、农业种植业和养殖业保险的支持有了良好的开端，比如确定了农民的基础养老金发放、种植业和养殖业主要保险品种的保费补贴标准。今后，随着政府财力的增强，一方面，对已有险种的支持力度应增大，另一方面，政府支持三农保险的范围也应逐步扩大，不仅种养两业政策性保险支持要扩大，其他涉农保险也应考虑。（5）改善三农保险生态环境，这也是本报告的一个创新点。“保险生态环境”，就是保险运行的外部环境，也就是保险运行的基础条件，具体包括（1）法律制度环境；（2）政府职能转换；（3）市场环境，特别是市场主体的守法和诚信，等等。当然，仅仅这样说是不够的，生态环境是客观，还必须有主体。既然生态学中的生态系统是由生物群落（人类是其中之一）及其赖以生存的环境共同组成的动态平衡系统，那么，在探讨保险生态环境风险时，也必须将保险主体（机构或组织）加进来谈“系统”，这个系统由保险主体及其赖以生存和发展的保险生态环境构成，二者之间形成相互依存、互相影响、共同发展的动态平衡系统。　　接下来报告提出了发展我国三农保险的具体建议。比较有新意的有：（1）在2013年下届政府履新之年实现新型农村社会养老保险制度的全覆盖，由政府向年满60周岁的有农村户籍的老年人发放基础养老金。这比国发[2009]32号文规定的计划用12年时间，即到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，提前了7年，以解决人为制造实施的时间差（最长竞达12年）有失公共财政的公平原则的问题；在基础养老金标准上，提出了以贫困线为底线来考虑农民的养老金问题，建议将中央确定的基础养老金标准每人每月55元提高到100元。（2）关于农民工参加社保，区别情况提出“长期打算在城镇就业的农民工应无歧视地参加城镇职工社会保险”、“季节性临时工性质的农民工参加农村养老保险”的建议。（3）就政策性农业保险提出了政府财政补贴是基本保障，向保险公司提供管理费补贴是重要补充，而扩大税收优惠力度也是必不可少的手段。（4）在纯商业性三农保险方面，提出了与政策性保险及社会保险的互补，实现三者共同发展的原则，重点是开发符合“三农”需求特点特别是与农民有支付能力的保险需求相适应的商业保险产品，补充农村政策性保险以及农村社会保险的空白。

书籍目录

第一篇 总论第一章 三农保险的定义与范围第一节 “三农保险”是中国保险业特定发展阶段的重要概念一、中国现代化过程中的三农问题二、什么是三农保险第二节 三农保险的范围和分类一、农村保险——县域保险的提出及其意义二、以农民为对象的保险三、以农业为对象的保险第二章 三农风险及其特点第一节 农业的风险一、农业的重要性、弱质性、弱势性与风险二、现阶段我国农业风险的特点第二节 农民的风险一、农村社会保险长期不到位形成的风险二、人口流动导致的农民工保障风险三、人口老龄化导致的农民养老风险不容忽视四、家庭小型化导致农民传统保障方式失效第三章 加快发展三农保险的紧迫性和重大意义第一节 加快发展三农保险的紧迫性一、农村劳动力大量流出，农民工队伍庞大二、随着工业化城市化加速，出现了大量失地农民三、农民小规模、分散性经营面临新的风险四、农村居民未富先老，老龄化社会提前到来的风险五、农村社会事业发展相对滞后第二节 加快发展三农保险的重大意义一、有利于构建新型的农业产业保障体系，解放和发展农村生产力二、有利于构建新型的农村社会保障体系，稳定和提高农民预期三、有利于构建新型的农村金融体系，防范化解农村金融风险第四章 我国三农保险面临的发展条件第一节 我国三农保险的发展现状一、1993-2003年的农业保险二、2004年以来三农保险逐步得到各方面的重视三、农业保险发展取得积极进展四、发展三农保险的新探索第二节 我国三农保险面临的问题一、保险业自身发展水平不适应二、三农保险政策法规有待完善三、保险监管不健全四、外部环境有待优化五、农民保险观念亟须提高第五章 我国三农保险的发展战略第一节 发展我国三农保险的总思路一、发展三农保险的总思路和总要求二、以满足与社会生产力发展水平相称的农民保险需求为目的三、坚持统筹兼顾全面协调和可持续发展第二节 战略构想——努力构建三支柱三农保险体系一、三农保险的供需特点决定其必然是三支柱发展体系二、第一支柱：制度性（强制性）农民社会保险三、第二支柱：政策性（诱致性或引导性）农业保险四、第三支柱：纯商业性的三农保险五、辩证看待和积极促进三农保险三大支柱协调发展第三节 发展我国三农保险的战略措施一、建立健全三农保险的专门法律二、建立政策性三农保险制度和再保险体系三、加强改进三农保险监管四、政府对农业保险支持的制度化规范化五、改善保险生态环境第四节 发展我国三农保险的具体建议一、要树立长期经营的理念二、要制定明确的发展规划三、加强农村保险产品创新四、拓宽农村保险营销渠道五、提高人员的综合素质并尊重其首创精神六、要打造好的管理平台第二篇 第一支柱：农村社会保险第六章 农村社会保险的界定第一节 农村社会保险的内涵一、社会保障与社会保险二、农村社会保险及其特殊性第二节 农村社会保险的外延一、农村社会保险外延一般二、我国农村养老保障体系与社会养老保险三、我国农村医疗保障体系与合作医疗保险四、农民工参加城镇社会保险第七章 我国农村社会保险发展：历程、现状与问题第一节 农村合作医疗保险：发展历程、现状与问题一、农村合作医疗发展历程二、农村合作医疗制度的瓦解直接导致农民看病难、看病贵和看不起病三、理性分析农村医疗保险制度的缺失四、努力探索新型农村合作医疗制度第二节 农村社会养老保险：发展历程、现状与问题一、农村社会养老保险的发展历程二、农村社会养老保险的发展现状三、目前农村社会养老保险制度建设中存在的问题第三节 农民工社会保险：现状与问题一、迄今为止农民工社会保险基本情况二、农民工社会保险存在的主要问题第八章 发展农村社会保险的国际经验第一节 发展农村养老保险的国际经验一、农村社会养老保险是社会生产力发展到一定阶段的产物二、国际上农村养老保险的主要类型三、发展中国家农村养老保险制度及对我国的启示四、发达国家农村养老保险三支柱构架的经验及对我国的启示第二节 发展农村医疗保险的国际经验一、发展中国家农村医疗保险的经验二、经济转型国家发展农村医疗保险的经验三、发达国家发展农村医疗保险的经验第九章 加快完善我国农村社会保险发展的方案与政策建议第一节 加快完善我国新型农村合作医疗政策建议一、政府加大对农村医疗卫生事业的投入二、鼓励民间对农村医疗卫生市场的投入三、在政府监管下在农村医疗卫生服务中引入市场机制四、其他配套措施第二节 加快完善我国农村社会养老保险政策建议一、加快实现农村社会养老保险全覆盖二、提高农民基础养老金标准三、完善失地农民社会养老保险制度第三节 对农民工参加社保的政策建议一、长期打算在城镇就业的农民工应无歧视地参加城镇职工社会保险二、季节性临时工性质的农民工参加农村养老保险三、关于切实保障农民工享有社会保险权益第三篇 第二支柱：农村政策性农业保险第十章 农村政策性农业保险属性与范围界定第一节 政策性农业保险的核心一、三大产业保险中唯有农业保险最需要财政支持二、政策性农业保险就是财政支持的农业保险第二节 政策性农业保险的边界一、如何理解政策性农业保险的边界二、政策性农业保险边界的决定因素：农民收入水平三、政策性农业保险边界的决定因素：政府财政负担能力第三节 政策性农业保险的分类一、政策性种植业保险二、政策性养殖业保险三、政策性森林（林业）保险四、政策性渔业保险……第四篇 第三支柱：纯商业性三农保险第五篇 有关统计资料第六篇 有关三农保险的重要法规与政策文件参考文献后记

章节摘录

　　二、什么是三农保险　　（一）从现代保险及其功能谈起　　一般认为，现代意义的保险，是集合具有同类风险的众多单位和个人，以合理计算风险分担费用的形式，向少数因该风险事故发生而受到经济损失的成员提供保险经济保障的一种行为。《中华人民共和国保险法》的定义是：“本法所称保险，是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业保险行为。”　　现代保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，这三大功能是一个有机联系的整体。保险的经济补偿功能包括财产保险的补偿和人身保险的给付，依然是现代保险的基本功能，是保险的立业之基。资金融通功能是在经济补偿功能的基础上发展起来的，它源于保费的集聚到出险后的补偿支出之间的时间差，在资本市场有了一定程度发展才出现的。保险的社会管理功能为人们所认识和利用，则是保险经济补偿功能和资金融通功能发挥得比较充分之后的副产品。我国最早提出保险三功能说的现任中国保险监督管理委员会主席吴定富，他在2003年明确提出了现代保险业具有经济补偿、资金融通和社会管理三大功能。稍后，武汉大学的魏华林教授于2004年指出，“保险的社会管理功能是一种客观存在，可以从世界保险业曾发生的三次危机中得到例证。保险的社会管理功能无论是从保险业自身生存和发展的角度，还是从社会正常运转和经济进步的角度，都是不可或缺、至关重要的”。　　在我国，由于农村的组织化程度远低于城市，保险在农村中的社会管理功能显得尤为突出和重要。涉农保险通过自身机制分担国家的社会保障负担，组织防灾防损特别是直接采取防灾减损措施，提供资金支持有关公共部门避免风险以及加强处理突发事件的手段和能力，从而参与农村社会管理、实现服务三农的目的。

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　　作者比较系统地界定什么是三农保险，全面分析三农风险及其特点，对加快发展三农保险重大意义的阐发也比较到位。这本书最有特色的贡献之一，是对三农保险供求双方的行为特点进行了全面而深入的分析。同时，本书提出我国现阶段的三农保险发展战略的一个重要方面，是要构筑一个比较完整的三支柱的三农保险体系，其中以农民为对象的制度性（强制性）社会保险起基础性作用，以政策性农业保险在这个体系中起主体性保障作用，以商业性农民和农业保险作为重要补充。应该说，这是本书最有价值的贡献。