当代中国公共政策

出版时间：2004-7  出版社：复旦大学出版社  作者：刘伯龙 竺乾威  页数：233  
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前言

　　公共政策研究自第二次世界大战结束以后，在西方国家尤其是在美国取得了丰硕的成果，为经济的繁荣和政府提高行政效率提供了良好的决策工具。中国大陆开展这方面的研究是在80年代中期以后，其主要特点是引进和介绍西方公共政策研究的框架、理论和方法。但迄今为止，对此研究的多，运用于实际的较少，中央政府运用的多，而地方政府非常缺乏人力和财力对官员进行系统的培训，使他们掌握科学决策的基本方法。　　本书着重对中国政府的一些主要政策的演变和发展作一系统的梳理和描述，这主要是基于两方面的考虑。首先，从历史来看，中国政府在重大政策上的反复较多，得失不少，因此，对这些政策的演变发展作一较为系统的总结，以展示一个比较准确和完整的演变过程，这本身就是很有意义的。其次，正如我们所知，历史演变过程的详细描述是进一步进行政策分析的基础。我们希望本书的这一基础性工作（当然也有一定程度的分析）能有助于进一步的政策分析研究。　　作为这个研究项目的发起人，我们先确定了本书的框架和写作的指导思想。参与本书写作的诸位作者分别是（按所写章排列）：竺乾威、孙关宏、刘建军、唐豫鹏、唐贤兴、邱柏生、唐兴霖、胡雨春、刘伯龙，本书最后由我们定稿。　　我们对资助本项目研究和本书写作的澳门大学表示感谢，对诸位作者的努力和合作表示感谢。对本书存在的不足和缺点，我们热忱地欢迎读者提出批评意见。

内容概要

　　《当代中国公共政策》是复旦大学出版社推出的“复旦博学”精品教材《公共管理硕士（MPA）》系列中的一本。　　公共政策是当代MPA（公共管理硕士）专业教学的核心课程和主要内容。《当代中国公共政策》着重对1949年以来中国政府主要政策的产生、演变及发展作一系统性的梳理和描述，内容包括工业政策、农业政策、财税政策、环保政策、教育政策、住房政策、社会保障政策等。书中除了对历史演变的总结回顾外，还进行了有一定深度的分析，并就西方公共政策理论的借鉴、引进问题进行了探讨。　　当代中国公共政策是高校行政管理类专业学生的必修内容，因而《当代中国公共政策》可作为这方面的通用教材，并适宜于作为MPA（公共管理硕士）课程的研究生教材。

作者简介

　　刘伯龙，现任澳门大学社会及人文科学院院长，1988年获比利时鲁汉大学社会科学博士学位，曾任澳门大学社会及人文科学学术委员会主任、政府公共课程主任、澳门社会科学学会副会长。著作有《英国、比利时、欧共体对华政策比较》、《经济特区行政比较》等。　　竺乾威，全国MPA教育指导委员会成员，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，公共行政系主任，博士生导师。主要讲授公共行政理论、比较行政等课程。在《公共行政与人力资源》和美国出版的《国际公共行政》等有影响的杂志上发表过学术论文，主编的著作有：《当代中国公共政策》、《公共行政学》、《行政学导论》等，专著有《官僚政治》等。

书籍目录

第一章中国政府的决策过程一、决策过程的参与者：角色的确立二、决策过程三、决策过程的分析第二章工业政策一、计划经济体制下的工业政策：简短的回顾二、工业现代化的努力：改革与发展三、问题及展望第三章农业政策一、战后重建：以保护富农为中心的土改政策二、集体化进程的开始与结束三、农业政策的全方位转轨：改革与务实四、当代中国农业政策评析第四章财税政策一、计划经济体制下的财税政策二、改革开放：新财税政策体系的确立三、新税制改革四、趋势与展望第五章环境保护政策一、环境保护：起因与演变二、可持续发展与环境保护三、政策推行的制度框架四、政策效应分析第六章教育政策一、教育为人民服务，学校向工农开门二、教育为政治服务，教育与生产劳动相结合三、教育为社会主义现代化建设服务四、问题与对策第七章住房政策一、福利住房制度：历史回顾及影响二、向商品化过渡：探索与选择三、住房商品化：发展与前景第八章社会保障政策一、国家保障：旧体制的内容及特征二、市场经济条件下的社会保障：改革与发展三、问题与前景第九章西方理论与中国公共决策现代化一、中国公共政策理论的建立和现状二、西方理论与中国现实三、目前中国公共政策的概况四、选择、借鉴与提高后记

章节摘录

　　所谓现代企业制度既不同于高度集中的计划经济体制下的企业制度，也不完全等同于西方国家的企业制度。我国的现代企业制度，实际上是社会主义制度和市场经济有机结合状态下的一种新型的企业制度体系，它包括企业产权制度、企业组织制度、企业管理制度、收益分配制度等多方面的制度创新。我国建立现代企业制度的目标是为适应社会主义市场经济体制要求，搞活国有企业，使企业真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。我国把现代企业制度的基本特征归纳为：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。这四个特征是相互联系、不可分割的统一体。现代企业制度的特征对中国的企业制度的创新来说，不仅具有一定的理论性，而且具有很强的政策性。　　第一，确立明晰的产权关系，是建立现代企业制度的前提条件。我国旧有的国有企业产权制度是一种“产权虚置”或日“产权不清”的产权关系。要使计划经济体制下的国有企业变为适应市场经济发展的企业，其前提条件是产权清晰。所谓产权，即财产的所有权，是指法定主体对构成生产收益和处置等权益的总称。产权又可划分为原始产权和法人产权。所谓“原始产权”，即最终或原始所有权（归属），是指企业的出资者对所投资金所持有的所有权。所谓“法人产权”，是指法人企业对其运营资产所拥有的占有权和支配权。　　企业设立必须要有明确的出资者，必须要有法定的资本金。企业中的资产所有权属于出资者，其中国有资产所有权属于国家。企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。　　然而所有权和法人产权都是所有制关系的法律表现形式和经济实现形式。所有制关系只是通过资本所有权形式才能实现。但是目前我国国有企业的产权界定仍然不清。从理论上说，全民财产或国有资本的所有权归全民或国家。全民所有权是全体劳动人民的公共所有权，然而，实际上存在着人人所有却又无人负责的问题，其主要表现为国有资本所有权主体不明确和国有资本责任主体不明确。对此十五大报告明确地指出：“要全面认识公有制经济的含义。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势：国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。”“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”这就为我们在理论上研究公有制的含义和在实践操作中把握公有制的主体地位提供了广阔的空间。我们在理解我国现阶段的公有制经济的成分时无疑应把国有经济、集体经济和股份经济、合作经济、合资经济中的国有、集体经济成分包括在公有制经济之内。在如何加快推进国有企业改革的进程中，十五大报告指出：“建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范的公有制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。进一步明确国家和企业的权利和责任。国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；企业依法自主经营，自负盈亏。”　　由此可见，我们理解的现代企业制度，其主要形式是现代市场经济中普遍采用的公司制度。因为公司制有助于明确产权关系，形成和构造多元化的产权主体，同时还是国有企业自主经营自负盈亏的有效途径。公司制确认企业是具有法人地位的独立经济实体，明确了企业的法人财产。公司制还可以在保证国家权益不受侵犯的前提下，使经营者有职有权、有责任、有约束、有激励地自主经营。在确立公司制以后可以将社会保障的职能从企业中分离出去。　　第二，建立有限责任制度。产权关系清晰是产权责任明确的前提，也是产权约束的有力保证。确立企业法人财产权的目的，在于落实有限责任制度。（1）企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任；（2）出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业经营中形成的　　利润和资产的增值均归出资者所有；（3）企业以其全部法人财产为限，对其债务承担责任；（4）企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有有限责任。建立有限责任制度实际上是把企业从政府的附属地位解脱出来，使企业真正成为法人实体和市场主体。建立有限责任制度是以产权关系明晰为基础的。因为只有在企业的法人财产界定清楚以后，企业法人和出资者的职责才能分清。　　1979年后，随着家庭联产承包责任制的推行，至1991年中国推行社会主义市场经济，在中国农村，家庭农业出现了复归的现象，整个农业的发展就是依靠家庭联产承包责任制这一新型的农业经营体系来维持着较强的生产能力。所以，这段时期农业政策的主旨在于解放被原先的农业政策束缚甚至扭曲了的生产力。因此，中国农业政策开始依靠各种行之有效的形式来开发中国农业发展的各种资源与动力。因此，从政策的源头来说，许多农业政策的母体并不是首先来自中央政府的统一规定，而是来自农民自身的探索，然后经过中央政府的追认和整理，转化为国家的理性化政策。　　从1991年中国社会主义市场经济体制的全面推行至今，是中国对家庭联产承包责任制进行深度开发和重新构建农业经营管理体系的时代。因为在市场经济推行之后，中国农业内部存在的两大矛盾越来越突出：一是千家万户分散的生产经营方式与越来越连通一气的大市场之间如何衔接：二是农业的生产率比较低，农业生产的比较效益低，使农业在整个市场竞争中处于不利地位。在建立社会主义市场经济的过程中，如何保护农业和农业发展。因此，必须在农业“单项突破”的基础上，把各个单项改革有机地结合起来，实现中国农业的全面性发展和整体性突破，以建立中国农业综合开发体系。这一政策始于1988年，是中国农业生产特别是粮食生产于80年代中期再次徘徊不前的背景下，为了保护、支持农业发展而制定的一项政策，其目的在于改善农业生产基本建设条件、提高粮棉油肉糖等主要农产品的综合生产能力、促进传统农业向现代农业转变。在这一段时间内，中国政府力求按照市场经济的规律对农业进行产业化的改革，即以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，对当地农业的支柱产业和主导产品，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，把产供销、贸工农、经科教紧密结合起来，形成“一条龙”的经营体制，即在家庭经营的基础上，逐步实现农业生产的专业化、商品化和社会化。其基本目的就是通过农业的产业化道路实现中国农业发展的两个转变：一是经济体制要从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式要从粗放型向集约型转变。　　其次，在推进农业产业化改革的同时，又出现了依靠市场机制强化政府调控能力的趋向。即在坚持调动和巩固农民生产积极性的基础上，重点解决家庭联产承包责任制下国家调控能力相对薄弱这一问题，在不违背经济发展规律和挫伤农民积极性的前提下，力求通过国家的力量实现对农业的有效调控和整体规划。其主旨就是在巩固家庭联产承包责任制的基础上，依靠科学技术的力量开发更大的发展潜力，构建新型的经营机制，保证农业对整个国民经济体系的资源供应。因此，国家试图强化在农产品管理政策、林业政策、农村金融政策、土地政策、水利建设政策等方面的调控能力，以保证中国农业能够在足够资源支撑的基础上，实现持续、稳定的发展。所以，纵观这一时期的农业政策，我们可以发现它具有如下两个特点：一是试图将农民积极性与国家调控的有效性有机地统一在一起；二是试图把农业政策的制定与推行纳入到市场化的轨道上来，以实现中国农业经营的产业化和农业管理的现代化。　　因此，中国农业政策的未来走向很可能是一种渐进提升的过程，即在巩固改革时代成果和稳定家庭联产承包责任制的基础上，着力建构开发中国农业发展潜力的动力机制和市场经济下国家现代化的调控机制。这是中国农业政策渴望实现的两大目标。　　首先，从农业自身发展的动力机制来看，中国农业政策必然是在进一步对农民利益进行制度化肯定的前提下，解决家庭联产承包责任制中所隐藏的问题，如土地所有权、管理权和经营权之间的矛盾，分散的经营体制与低下的生产效率和中国农业现代化之间的矛盾，迅速膨胀的人口与人均土地资源递减的矛盾，乡镇企业边际劳动蓄容量递减与寻职人员增多的矛盾，从事生产性活动收益低与某些非生产性活动收益高之间的矛盾，农民对发展的安全要求与农业投入减少、农村经济发展中的短期行为之间的矛盾。要想在既定的家庭联产承包责任制这一制度框架中来解决这些问题几乎是不可能的。推动农业经营的制度创新必然是21世纪中国农业政策的主体性内容。　　其次，从国家对农业的管理这一角度来看，如何依靠现代化的管理机制保障农业对整个国家现代化进程的资源供应，则是中国未来农业政策要解决的突出问题。对于中国这样一个农业大国来说，对农业不可能采取放任自流的政策，而必须沿着市场化的轨道把农业纳入到国家的有效调控体系之中。从改革时代农业政策的演进来看，对某些问题的解决过多地采取了临时性的政策性补救措施，而没有从制度上予以根治。所以，探索现代化的农业管理体系必然是未来中国农业政策的又一大要任。

媒体关注与评论

　　复旦版MPA系列教材引入国外先进的公共管理念，同时反映中国改革开放的实践与趋势。　　——中国行政管理学会副会长、全国MPA教育指导委员会顾问夏书章　　复旦版MPA系列是面向实践、面向世界的探索性教材。　　——复旦大学首席教授曹沛霖

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　　“复旦博学”是复旦大学出版社重点推出的精品教材的品牌标志。“复旦博学·MPA系列”为中国最早的MPA品牌教材之一，由复旦大学首席教授、博士生导师曹沛霖为顾问，全国MPA教育指导委员会成员、博士生导师竺乾威教授等领衔，邀请复旦大学、中山大学、上海交通大学及美国加州大学等海内外多所名校的资深教授及学有专长的骨干教师共同参与，在内容上力图汲取海内外公共管理研究的最新成果，体现学科的发展方向，理论阐述结合案例分析，充分反映公共管理学科的精华，旨在构建高起点、高品质、比较完整系统的公共管理教材体系。