中国人事制度概要

出版时间：2009-2  出版社：清华大学出版社  作者：刘俊生  页数：350  
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前言

公共人事制度乃现代官僚制度，古今中外的任何统治者莫不重视官僚制度建设，中国官僚制度更是源远流长。中国最早的选官方式就是古代传说中的尧舜禹的“禅让”，孔子很推崇这种“选贤与能”的做法：“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子。”《礼记·礼运篇》。禹之后，随着私有财产和私有观念的产生，原始社会逐渐消亡，私有制社会开始形成，“天下为公”变为“天下为家”，“今大道既隐，天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己，大人世及以为礼，城郭沟池以为固，礼义以为纪，以正君臣，以笃父子，以睦兄弟，以和夫妇，以设制度，以立田里，以贤勇知，以功为己，故谋用是作，而兵由此起，禹汤文武成王周公由此其选也”。同上。至夏代，经过“暴力”，世袭制形成。西周出现“学在官府”的统治者培养模式（王、公、大夫、士均出于“官学”），并形成世卿制和乡举里选并行的选官制度，创设了述职和巡守的官员考绩和监察制度。春秋战国时期，孔子首创“私学”，坚持“有教无类”原则，打破了“官学”的一统天下，培养了大批的“士”（知识分子）。随着战争的频繁爆发和社会的激烈变动，养士之风兴起，逐渐形成“士”阶层，打破了为官完全依靠血统继承的世袭制和世卿制，官僚制由此而生。秦在商鞅变法以后，在战国时期军功制的基础上创立了彻底的二十等军功爵制，代替旧有的身份等级制，并建立了与之相适应的封爵制度、秩禄制度和考课制度。西汉时期，汉武帝采纳新儒学的代表人物董仲舒的建议，创设太学，以培养统治人才。另外，两汉时期，还建立了察举和征辟的官员选任制度、致仕制度等，并在秦的基础上进一步完善了官员的监察和秩禄制度。至此，中国封建专制国家的官僚制度基本确立。此后，东汉时期的魏王曹丕接受吏部尚书陈群的建议，创立了九品中正制的选官制度，隋代隋炀帝创设了科举选官制度。关于始创科举制的时间问题，尚有争议。有人认为在隋大业年间，有人认为在唐武德年间。此处从前一说法。综上所述，中国古代官员制度经历了从世卿世禄制度到官僚制度的转变，并在封建社会的早期就创立了十分完备的官僚制度，包括官吏的选任制度、品秩制度、俸禄制度、考课制度、监察制度、奖惩制度、培养制度、致仕制度、抚恤制度等，“特别是在中国封建时代历时1300余年的科举制度，在总体呈封闭性的中国封建专制政治体制中，具有相当大的开放性和竞争性，‘公开报考，择优取仕’的公开竞争做法，不仅没有动摇君主专制政权，反而给它带来了生机和活力，使中国封建社会持久地延续着”刘俊生： 《中国国家公务员制度概论》，前言第1页，北京，中国政法大学出版社，1995尽管中国封建社会的官僚制度是专制官僚制度，但其中有很多思想和技术值得生活在21世纪的我们传承下来。1911年爆发的辛亥革命推翻了中国最后一个封建王朝——清王朝，建立了资产阶级共和政体。1912年1月成立的以孙中山为首的南京临时政府，锐意进行官僚制度改革，先后起草了《任官令》、《文官考试令》、《文官考试委员会官职令》等法规草案，筹建文官制度，并酝酿建立议会弹劾制度。虽然由于南京临时政府存在短暂，上述人事改革措施并未正式施行，但是其革新精神和进步意义不容忽视。1912年4月北洋政府成立之后，相继制定和颁布了《文官任免执行令》、《文官考试法草案》、《典试委员会编制法草案》、《文官保障法草案》、《文官惩戒法草案》、《文官甄别法草案》等一系列人事法规，对文官的考选、甄别任用、官等、官俸、抚恤、惩戒等内容作了详细的规定，并于1916年6月举行了第一次文官高等考试北洋政府的文官考试分为文官高等考试、文官普通考试和特种文官考试。特种文官考试分为司法官考试（与律师考试合二为一）、外交官和领事官考试。，文官制度基本确立。1927年4月，蒋介石南京国民政府成立后，其公务员制度大致沿用北洋政府的文官制度，先后颁行了《公务员任用法》、《考试法》、《特种考试法》南京国民政府的高等考试和普通考试适用于《考试法》，而特种考试（包括邮务人员、铁道部车务人员、监所看守、土地测量人员、县长等特种考试）适用于《特种考试法》、《监试法》、《考试院组织法》、《典试委员会组织法》、《考绩法》、《公务员奖惩条例》、《文官俸给条例》、《官吏恤金条例》、《官吏服务规程》等。1928年10月，蒋介石采取了胡汉民、孙科的建议，在国民政府中实行五院制，即在国民政府委员会之下设置行政、立法、司法、监察、考试五院，其中的考试院为专职的人事机构，负责公务员的考试和铨叙工作，监察院则负有行政监察和人事监察的双重职能。虽然南京国民政府时期的公务员法律和人事体制的建设更为完备，但由于连年战火，始终未能达到预期目的。与此同期，中国共产党在其活动领域创立了一套独特的干部制度，称之为党的干部制度。建党初期，党的干部主要包括中央和地方各级党的机关及其工作部门的领导人员。随着党的武装力量的扩大和革命根据地的开辟以及苏维埃政权的建立，党的干部扩展到军队排以上的领导人员和政府中的各级各类领导人员，最终扩展到党、政、军各级各类机关中的办事人员。截止到1949年2月，共有脱产干部80万左右，其中军队排以上的干部约50万，约占总数的62.5%；地方区以上各级各类党政机关管理人员约30万，约占总数的37.5%。林代昭： 《中国近现代人事制度》，493页，北京，劳动人事出版社，1989年。干部制度就是党、政、军制定的各类人事政策的集合，其中，党的干部人事政策处于主导地位，故称为党的干部人事制度。这些政策主要包括干部的选拔、任命、培养、纪律、调配、交流、聘用、编制、待遇、供给、监督、审查、巡视、考核、奖惩、抚恤、保健等。在管理方面，建立了党、政、军三位一体的干部体制，党处于领导地位，通过政府和军队中的党组织贯彻实施党的干部政策。1949年中华人民共和国成立之后，中国共产党取得了国家的领导地位，先前的党的干部人事制度得以延续下来。从干部范围来看，除传统的党、政（包括立法、司法和行政）、军领导人员和机关办事人员以外，进一步扩展至政协机关、民主党派机关、工商联、宗教协会、群团组织、国有企事业单位等组织的领导人员和管理及技术人员，即干部成为与工人、农民对应的概念，干部主要从事脑力劳动，工人和农民主要从事体力劳动。从原则和体制来看，确立了党管干部的主体性原则，并建立了党政二元主体管理体制。从干部制度来看，确立了以党的干部政策为主导的、政府干部政策为辅助的规则体系，它主要包括干部的选拔、任免、晋升、调动、交流、奖惩、培训、工资、福利、监察等方面的内容。这种干部人事制度是与计划经济体制相适应的，称之为党的国家干部制度较为合适，其主要特点就是人事权力集中和法制化程度较低，还不是公共人事制度。改革开放以后，传统干部人事制度难以适应时代的要求。20世纪80年代初，党的高层开始思考干部人事制度改革问题，并提出改革的基本思路和指导思想，但直到90年代中期才迈出了实质性的一步，1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》、1995年全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》是其标志，这在当代中国干部人事制度现代化过程中具有里程碑意义。2005年，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国公务员法》，进一步提高了干部人事制度的法制化程度。干部人事制度改革的最终目的就是要建立公共人事制度，其重点在于人事权力的公共性，即： 一是强调人事权归人民享有的宪法理念，二是强调人事制度建设的法治化，三是强调人事治理的科学化。建立突显“公共性”的人事制度将是一个极其艰难困苦的历程，它将伴随着经济体制、行政体制和政治体制改革缓慢前行。本书就是对这个开端的理论总结并试图展望这个制度框架，故这是为那些想了解并有兴趣探索中国干部人事制度改革的读者写的一本书。

内容概要

本书立足于公共人事的基本理论，从人事体制、职位管理、公职人员选拔、公共职务管理、公职人员绩效管理、工资报酬、公职人员人力资源开发途径、公职人员的权力和保障以及义务与责任等方面，分析和研究中国人事制度，以期给读者提供一个分析公共人事制度的理论框架，引导读者掌握公共人事制度的基本理论，并能够清楚地认识中国人事制度的现实情况。本书还介绍了香港的公务员制度，以便读者对香港和内地的公共人事制度有个对比性的认识。    本书适合公共管理、人事管理等专业的本科生研究生作为教材使用，也可用于在职的公务员培训。

作者简介

刘俊生，男，1959年生，管理学博士。现就职于中国政法大学，任行政管理学科教授和博士生导师，主要研究领域为公共管理和公共行政。

书籍目录

前言第1章  绪论  1.1 概念  1.2 功能  1.3 运行机制  1.4 原则第2章  人事体制  2.1 理论  2.2 党的干部体制  2.3 政府人事体制 第3章  职位管理  3.1 理论  3.2 职位设置和职位类别  3.3 职务和级别第4章  推荐选拨  4.1 选拔理论  4.2 官吏推荐选拔的历史沿革  4.3 党政領导干部的推荐任用第5章  考试选拔  5.1 理论  5.2 公务贺考试录用  5.3 国家司法考试第6章  职务任免  6.1 国家主席、副主席的产生和罢免  6.2 立法机关官员职务任免  6.3 审判检验类官员的职务任免  6.4 行政官员的职务任免第7章  职务变动第8章  退出公职第9章  个人绩效评估：考核第10章  培训：人力资源开发途径第11章  奖励第12章  薪酬制度第13章  权利第14章  权利救济第15章  义务第16章  责任第17章  香港人事制度（上）第18章  香港人事制度（下）修订版后记参考文献

章节摘录

党政机关职位管理制度的设计，既受中国传统品秩制度的影响，又受西方国家现代职位分类制度的影响。在这两股力量共同的作用下，中国形成了兼有两种制度各自某些特质的但以传统特质为主的职位管理制度模式。《公务员法》第三章（职务与级别）规定了党政机关职位管理制度的基本内容，第十四条第一款规定“国家实行职位分类制度”。这从整体上确立了职位管理制度的核心内容，指明了职位管理制度建设的总方向。根据该章规定，职位分类制度包括的具体内容有：①职位设置，各机关根据三定方案设置本机关公务员的具体职位并确定各职位的工作职责和任职资格条件；②职位类别划分，国家根据职位的性质、特点和管理的需要将政府职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别；③职务序列设置，国家根据职位类别设置公务员职务序列（职务分为领导职务和非领导职务）；④级别序列设置，国家根据职位类别设置级别序列并且确定职务与级别的对应关系。可见，职位、职类（职位类别）、职务和级别构成中国职位分类制度的基本概念。实际上，公务员制度对职位管理制度基本模式的选择是在传统品秩制度基础上吸收了现代职位分类制度的部分内容而构筑的一种过渡性模式，其核心内容是职务一级别制，是对原先干部职务一等级制的继承。这种制度虽使用了职位分类的名称，也吸收了职位设置和职位类别等现代职位分类制度中的一些内容，但却抛弃了该制度中体现专业化和职业化等方面的一些科学且合理的内容。这种过渡性模式是由传统的职务等级制度向现代的职位分类制度转变的一种中间形态。

后记

自全国人大常委会2005年颁布了《公务员法》，公务员主管部门围绕公务员法制定了一系列相关规定，使干部人事制度日趋完善。伴随公务员法的实施，干部人事制度的改革也如火如荼地展开，问责制、绩效评估、公推公选、竞争上岗、新工资制度、聘任制、正常退出机制、预防腐败等都成为干部人事制度改革进程中的关键词。本书就是在这种背景下对原《公共人事制度》一书修订而成的。内容上，本书对前版进行了全面修订。一方面，本书全面地吸收干部人事制度特别是公务员制度的最新法律和相关规定的内容以及干部人事管理改革进程中的最新内容；另一方面，全面地吸收当代国内外公共人事行政领域最新理论成果和最新的学术观点。因此本书从理论和实践两个层面反映当代中国人事制度的最新的和最完整的内容。结构上，本书较前版进行了全新的安排。首先，本书将前版的十章扩充为十八章，每章一个专题，各个专题之间保持逻辑上的紧密联系，全书由此构成人事制度的完整的理论框架。其次，本书每章末尾增加了与本章主题紧密相关的阅读材料，这些阅读材料不仅趣味横生，引人人胜，而且能将读者带入深刻的思考中。再次，本书在各章中都插入了一些值得思考的小故事、短案例、新信息或者新材料，供读者结合本章内容进行思考。最后，本书章、节、目三级结构的编排方式新颖，不仅一目了然，而且方便读者查找相关内容。本书的很多主题，如干部身份论、人事制度功能论、人事体制理论、选拔模式问题、人事歧视问题、待遇终身制、领导干部成长路径、量化考核利与弊、高薪养廉、公务员关系理论、权利救济、政治责任、公务员工会、香港人事制度等等，都是同类著作不曾讨论或者不曾加以深人讨论的，相信读者对这些主题也会有浓厚的兴趣。本书适合于那些对中国人事制度感兴趣的理论工作者、实际工作者、大学本科生和研究生、人事培训工作者等人员阅读，相信读者会从中受益。本书引用了诸多专家学者的著述或者观点，呈现丰富性和可读性的特点，在此一并表示谢忱。

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《中国人事制度概要》由清华大学出版社出版。

用户评论 (总计27条)

•   对于中国的人事制度有详细的描述，对于初学者非常有帮助。
•   不是学行政管理的，看看，了解而已
•   对考公务员的很值得一看！
•   给客户公司买的，点名要这本书，该是很专业的
•   考研学校的所选专业的必须教材，还是可以的
•   我的教授写的书，相当给力！
•   书很基础，适合看看
•   书皮坏了 不太干净
•   书很好，实惠。
•   又快又好，赞
•   马上要复试了，发现书给买错版本了，幸亏当当有货啊，送的也很快，救了我的命啊！！！
•   帮别人买的，人家说很好！！1
•   书很好，。。。。。
•   简单浏览了一下 不错 内容充实 对比到位 真的是一本可看的教材~~
•   书不错，纸张质量一般
•   书不错，就是没时间看了
•   快递很烂，把东西扔到小区物管处就不管了，也没和我本人说明，太差劲了。
•   印刷清晰，不过就是纸质太薄
•   典型的劣制盗版书，装订很不好，快散了。大家别买。
•   总的来说不错，结构挺分明的
•   没有我想要的东西，很教条的书本。
•   专业类书籍。。。像我这种溜溜弯的人看不下去。。。要是想了解这方面知识的童鞋，去网上了解一下就可以了
•   这本书的内容很不错哦！能够让你了解中国现在的“官僚制度”。公务员必备！！！
•   稍微留心社会的人都知道，个人觉得没多少价值，不过每个人观点不一样嘛
•   还没仔细看,大概翻了下,因为是指定教材,也没刻意去挑错,应该还不错.
•   刘老师很好的一本书。考研必备吧
•   本书框架构思讲解还可以，就是错误多，实在不应该，一是《公务员法》和《公务员管理暂行条例》引用上有误；二是错字太多，如仅186页就多达3处，117页也有等等，在第2版印刷时应该改正，太不严肃了，教材还是这样，不应该，而且是清华出的书，实不该。